隨著城鎮(zhèn)化速度的加快和人口集聚效應(yīng),中心城市的規(guī)模越來越大,軌道交通正日益成為大城市最重要的交通基礎(chǔ)框架。除了城際軌道和地鐵,介于兩者之間的市域鐵路也蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展空間。
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6月28日,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》),至2020年,京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市,市域(郊)鐵路骨干線路基本形成,構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時(shí)通勤圈;其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動(dòng)市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)工作。
改變城市空間布局
市域(郊)鐵路,是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng),提供城市公共交通服務(wù),是城市綜合交通體系的重要組成部分。加快市域(郊)鐵路發(fā)展,對(duì)擴(kuò)大交通有效供給、緩解城市交通擁堵、改善城市人居環(huán)境、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),具有重要作用。
市域鐵路介于城際軌道和城市軌道交通(地鐵)之間,滿足了中心城區(qū)到遠(yuǎn)郊區(qū)的交通需求。近幾年,包括廣州、北京、上海、溫州等城市都已經(jīng)在市域鐵路上進(jìn)行了探索。
以廣州為例,今年3月,國家發(fā)改委批復(fù)了《廣州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(2017~2023年)》,其中,支持南沙自貿(mào)片區(qū)等重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域是廣州本輪地鐵規(guī)劃的最大亮點(diǎn)。新規(guī)劃的10條地鐵線路中,有2條直通南沙區(qū),分別是18號(hào)線和22號(hào)線。值得注意的是,這兩條線路定位為市域快線,列車最高運(yùn)行時(shí)速為160公里,將成為廣州迄今為止最高規(guī)格的地鐵線路。建成后,南沙新區(qū)至廣州東站30分鐘,至白云機(jī)場只需45分鐘。
廣州華南城市研究會(huì)會(huì)長胡剛對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析,廣州地鐵18、22線獲批的意義重大。這兩條線的最高時(shí)速達(dá)到了160公里/小時(shí),比一般地鐵的最高時(shí)速(80公里)要快一倍。這樣一來,從南沙到市中心就只需半個(gè)小時(shí)。
胡剛說,隨著的更多市域快線開通,未來包括南沙、增城、從化等遠(yuǎn)城區(qū)將成為半小時(shí)通勤的區(qū)域,也就變成了人們可以常住的區(qū)域,使得城市外圍的土地可以得到有效利用,這將極大地改變廣州的城市空間結(jié)構(gòu)和人們的居住分布。由于外圍土地多、房價(jià)便宜、環(huán)境好,便捷的軌道交通將吸引更多人口轉(zhuǎn)移過來。人口、產(chǎn)業(yè)往外擴(kuò)散,可以減輕中心城區(qū)交通、環(huán)境、房價(jià)壓力,使廣州的城市空間得到優(yōu)化。
近幾年,隨著人口向一、二線大城市集聚,中心城區(qū)的部分非核心功能正進(jìn)一步加速向遠(yuǎn)郊區(qū)疏解,城市發(fā)展需要在中心城區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)之間實(shí)現(xiàn)合理的布局。發(fā)展市域鐵路正是因順應(yīng)了目前的城市發(fā)展需要。一方面,一、二線中心大城市的發(fā)展,市域鐵路蘊(yùn)含著巨大的投資發(fā)展空間。另一方面,市域鐵路的發(fā)展,將在很大程度上改變大城市的空間發(fā)展格局。
不過,總體上看,當(dāng)前市域(郊)鐵路發(fā)展滯后,有效供給能力不足,成為城市公共交通短板,在發(fā)展理念和體制機(jī)制等方面問題較為突出。
《意見》要求,擬發(fā)展市域(郊)鐵路的城市,城市政府應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面深入研究市域運(yùn)輸需求、路網(wǎng)布局、規(guī)劃銜接等問題,單獨(dú)編制市域(郊)鐵路發(fā)展規(guī)劃或統(tǒng)籌納入相關(guān)規(guī)劃。規(guī)劃范圍原則上應(yīng)為城市所轄市域,可統(tǒng)籌市域周邊具有一體化傾向、通勤需求較高的毗鄰區(qū)域。
在項(xiàng)目審批上,市域(郊)鐵路新建項(xiàng)目由省級(jí)政府審批,批復(fù)文件抄送國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局等相關(guān)部門。
設(shè)計(jì)時(shí)速超100公里
按照《意見》要求,發(fā)展市域鐵路要優(yōu)先考慮利用既有資源開行市域列車。結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)、鐵路現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)型發(fā)展需要等,深化城市內(nèi)部相關(guān)鐵路運(yùn)輸能力利用研究,鼓勵(lì)具備條件城市的內(nèi)部鐵路部分功能合理外遷,釋放線路運(yùn)輸能力。通過既有鐵路補(bǔ)強(qiáng)、局部線路改擴(kuò)建、站房站臺(tái)改造等方式,擴(kuò)大鐵路服務(wù)城市交通的供給能力。
廣東省體改研究會(huì)副會(huì)長彭澎對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析,隨著中心城市的發(fā)展,原有的老鐵路的許多功能都已外遷。不過,不同地方情況不同,在東北、華北地區(qū)老鐵路較多,就可以充分利用老鐵路開行市域列車。但在南方很多城市,老鐵路的網(wǎng)絡(luò)不夠豐富。
彭澎說,廣州等地在上個(gè)世紀(jì)90年代時(shí),為了城市發(fā)展的需求,把很多老鐵路都拆掉改為公路,已所剩不多。且老鐵路所在區(qū)域大部分是在中心城區(qū),如今已有地鐵,已不需要再把老鐵路發(fā)展為市域鐵路了。
也就是說,對(duì)很多大城市來說,發(fā)展市域鐵路,就需要新建線路?!兑庖姟诽岢?,在充分利用既有鐵路的基礎(chǔ)上,有序新建部分線路,優(yōu)化完善市域(郊)鐵路網(wǎng)絡(luò)。要根據(jù)市域(郊)鐵路的需求特征、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍等,合理把握其功能定位,因地制宜選擇標(biāo)準(zhǔn)制式、建設(shè)方案和運(yùn)營模式。
在市域鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面,線路要串聯(lián)5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和旅游景點(diǎn)并設(shè)站,車站按照功能適應(yīng)、設(shè)施簡易、安全便捷的原則盡量設(shè)置于城鎮(zhèn)中心,增強(qiáng)交通引導(dǎo)和提高客流聚集。設(shè)計(jì)速度宜為100~160公里/小時(shí),平均站間距原則上不小于3公里。因地制宜確定敷設(shè)方式,優(yōu)先采用地面或高架,集約利用通道資源和節(jié)省工程投資。
市域鐵路從功能上說更接近于地鐵,因此在運(yùn)營方面,《意見》要求,市域(郊)鐵路原則上應(yīng)采用公交化運(yùn)營模式。城市政府要將市域(郊)鐵路運(yùn)營納入城市公共交通系統(tǒng),充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性,綜合考慮政府財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)承受能力、企業(yè)運(yùn)營成本、市場供求狀況等因素,完善票價(jià)政策,合理確定票價(jià)水平并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
同時(shí),鼓勵(lì)運(yùn)營主體多元化,拓寬機(jī)構(gòu)選擇空間,支持鐵路企業(yè)、城市軌道交通運(yùn)營企業(yè)等具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營主體參與市域(郊)鐵路建設(shè)和運(yùn)營。
彭澎說,市域鐵路一定要做好與其他交通方式的銜接和共享,尤其是如何與城際軌道、地鐵、公交車之間進(jìn)行無縫的銜接。
對(duì)此,《意見》指出,要統(tǒng)籌多層次軌道交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展,科學(xué)把握市域(郊)鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等線路的合理分工,加強(qiáng)各種交通運(yùn)輸方式及不同層次軌道交通系統(tǒng)的高效銜接,提高城市交通組合效率。
TOD模式綜合開發(fā)
在資金來源上,《意見》指出,將建立政府投入、各類金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。充分發(fā)揮市域(郊)鐵路具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)勢,拓展資金來源,探索吸引保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長期資本參與市域(郊)鐵路發(fā)展。積極支持通過企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式融資。鼓勵(lì)金融租賃公司研發(fā)適合市域(郊)鐵路特點(diǎn)的金融產(chǎn)品,采用直接租賃、售后回租等形式提供融資服務(wù)。
另一方面,市域鐵路建設(shè)和運(yùn)營在拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,帶動(dòng)沿線土地、礦產(chǎn)等資源開發(fā)上發(fā)揮重要作用,產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益。因此,通過沿線土地資產(chǎn)開發(fā),可以增加“造血”功能,提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益,以支持市域鐵路建設(shè)和運(yùn)營。
《意見》要求,要樹立TOD(以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā))理念,發(fā)揮市域(郊)鐵路對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支撐服務(wù)作用,集約利用資源,拓展城市綜合服務(wù)功能,提高城市綜合承載能力;依托市域(郊)鐵路通道推進(jìn)城市新區(qū)和外圍城鎮(zhèn)組團(tuán)建設(shè),引導(dǎo)人口布局,不斷優(yōu)化城市空間。
同時(shí),支持通過既有鐵路站場土地綜合開發(fā),盤活利用既有鐵路設(shè)施,規(guī)范推進(jìn)新建市域(郊)鐵路站場土地綜合開發(fā)。鼓勵(lì)市域(郊)鐵路相關(guān)企業(yè)通過物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)開發(fā)等形式,構(gòu)建綜合開發(fā)溢價(jià)回收機(jī)制,支持市域(郊)鐵路發(fā)展。
在專家看來,地方政府對(duì)于市域鐵路的建設(shè)上馬要更科學(xué)合理,與城市的規(guī)劃要更緊密地結(jié)合。哪些區(qū)域之間需要建設(shè)市域鐵路,需要科學(xué)統(tǒng)籌考慮。這其中,線路的客流量至關(guān)重要,因此只有大的客流量,沿線的場站、土地開發(fā)的價(jià)值才能最大化。
為了加快市域鐵路發(fā)展,根據(jù)《意見》,目前在重點(diǎn)城市選擇一批重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施市域(郊)鐵路發(fā)展示范工程,明確示范工程內(nèi)容,系統(tǒng)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),發(fā)揮典型示范作用,以點(diǎn)帶面,點(diǎn)面結(jié)合,以期形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的發(fā)展模式。
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