穩(wěn)增長(zhǎng)預(yù)期下,項(xiàng)目資本金不足的問(wèn)題,正在成為各地政府加快推進(jìn)基建投資的一個(gè)制約因素。
6月10日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《通知》”),《通知》一大亮點(diǎn)是允許將專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大公益性項(xiàng)目資本金。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者了解到,目前重大項(xiàng)目資本金的出資比例,主要隨宏觀經(jīng)濟(jì)的變化而有所調(diào)整。舉例而言,2017~2018年,在中央“去杠桿”形勢(shì)下,無(wú)論是央企還是地方政府對(duì)項(xiàng)目資本金的口徑都保持收緊狀態(tài)。
北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō),相比前兩年“去杠桿”要求,此次通知允許專(zhuān)項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金,可以說(shuō)對(duì)資本金的管理有放松的跡象,但比例仍在資本金制度要求范圍之內(nèi)。
由競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)合作
項(xiàng)目資本金是指在項(xiàng)目總投資中,由投資者認(rèn)繳的出資額,對(duì)投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō),資本金屬于非債務(wù)性資金,項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)。
分類(lèi)來(lái)看,基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域,固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例以20%為主;港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的資本金比例為25%;城市地下綜合管廊、城市停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目,以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目,可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。
中國(guó)投資咨詢(xún)有限責(zé)任公司咨詢(xún)總監(jiān)朱磊在接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō),《通知》允許專(zhuān)項(xiàng)債作資本金,但并不意味著放松地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控,當(dāng)前地方仍然堅(jiān)持舉債同償債能力相匹配的原則,堅(jiān)決不走無(wú)序舉債搞建設(shè)之路仍是當(dāng)前的主旋律。
今年的《政府工作報(bào)告》提出,“更加強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)化投融資方式促進(jìn)穩(wěn)投資,包括降低項(xiàng)目資本金比例、鼓勵(lì)支持民間資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)以及有序推進(jìn)PPP模式等”。
金永祥認(rèn)為,兩會(huì)期間,總理提出降低資本金比例,但過(guò)去的5個(gè)月這一規(guī)定并未完全落實(shí),當(dāng)前應(yīng)該抓緊落實(shí)資本金調(diào)整的事宜,同時(shí)結(jié)合PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式,刺激地方政府的基建投資的熱情。
在他看來(lái),將專(zhuān)項(xiàng)債與PPP結(jié)合,既可以達(dá)到穩(wěn)增長(zhǎng)的目的,又可以發(fā)揮PPP的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。“以前由于專(zhuān)項(xiàng)債不能用于資本金,專(zhuān)項(xiàng)債與PPP結(jié)合缺少手段,《政府投資條例》的新規(guī)發(fā)布后,政府可以將專(zhuān)項(xiàng)債作為資本金注入到PPP項(xiàng)目中,以此來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。”
據(jù)了解,今年5月份,《政府投資條例》發(fā)布,其第三條規(guī)定,政府投資資金應(yīng)投向公益服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。這一領(lǐng)域基本與PPP的投資領(lǐng)域相一致,因此政府投資可以與PPP有機(jī)結(jié)合,可以實(shí)現(xiàn)《條例》第一條投資目的。
朱磊也認(rèn)為,《通知》的發(fā)布使得以低成本為優(yōu)勢(shì)的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券,可以與以提質(zhì)增效為目的的PPP模式結(jié)合留下了可能性。“從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,地方專(zhuān)項(xiàng)債券和PPP模式并不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面,兩者的結(jié)合可以實(shí)現(xiàn)物有所值的合作。”
民生證券報(bào)告指出,自籌資金是基建投資的重要資金來(lái)源,對(duì)基建投資增速影響較大。2003年開(kāi)始,政府自籌資金一直占基建資金40%以上,2011年這一比例更是超過(guò)50%,2017年雖略有下降,但占比仍高達(dá)58.6%。
這意味著,作為自籌資金的項(xiàng)目資本金,在此輪基建投資中發(fā)揮的作用并不容小覷。
加杠桿空間
“允許專(zhuān)項(xiàng)債作為重大項(xiàng)目資本金,主要原因可能也是一季度發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債,由于地方政府資本金不到位的問(wèn)題,未能形成投資。”一位PPP咨詢(xún)業(yè)人士分析。
財(cái)政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),截至5月31日,新增專(zhuān)項(xiàng)債已累計(jì)發(fā)行約8600億元,按照財(cái)政部的要求,今年新增專(zhuān)項(xiàng)債額度2.15萬(wàn)億元要在9月底前全部發(fā)行完畢,其中前五個(gè)月專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行情況完成計(jì)劃的40%,從發(fā)行進(jìn)度來(lái)看,同比去年有所放緩。
同時(shí),從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的投資數(shù)據(jù)看,1~4月份,全國(guó)共完成固定資產(chǎn)投資增速比一季度回落0.2個(gè)百分點(diǎn),民間投資同比增長(zhǎng)5.5%,增速比一季度回落0.9個(gè)百分點(diǎn),同比看,固定資產(chǎn)投資轉(zhuǎn)化效率有待提高。
“中央選擇在這個(gè)時(shí)間發(fā)《通知》,一方面有利于推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度,另一方面專(zhuān)項(xiàng)債可作重大項(xiàng)目資本金后,降低了地方政府啟動(dòng)重大項(xiàng)目投資的門(mén)檻,有利于穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)的落地。”上述PPP咨詢(xún)業(yè)人士分析。
金永祥表示,如果允許專(zhuān)項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金,不僅可以解決資本金來(lái)源問(wèn)題,更可以帶動(dòng)更大規(guī)模的債務(wù)融資。“盡管這一做法會(huì)增加地方政府的債務(wù),但是卻可以盤(pán)活已經(jīng)發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債,對(duì)刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有推動(dòng)作用。”
但需要注意的是,在地方政府債務(wù)規(guī)模居高不下的當(dāng)前,增加地方政府債務(wù)融資是否會(huì)加重政府杠桿效應(yīng)?
對(duì)此,《通知》強(qiáng)調(diào),不得通過(guò)設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿,將從嚴(yán)設(shè)定政策條件,嚴(yán)禁利用專(zhuān)項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策層層放大杠桿。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示,截至2019年4月,地方政府顯性債務(wù)余額合計(jì)19.68萬(wàn)億元,地方政府隱性債務(wù)余額約34.11萬(wàn)億元。從以往經(jīng)驗(yàn)看,地方政府債務(wù)防范風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)監(jiān)管政策對(duì)城投企業(yè)融資和PPP融資具有一定的制約作用。
財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)中表示,要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證,確保項(xiàng)目融資與償債能力相匹配,嚴(yán)格償債資金管理,確保落實(shí)到期債務(wù)償還責(zé)任。
記者了解到,自1996年項(xiàng)目資本金制度建立以來(lái),資本金制度共調(diào)整兩次,其在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用。
2009年,國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》,對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
2015年,為進(jìn)一步解決當(dāng)前重大民生和公共領(lǐng)域投資項(xiàng)目融資難、融資貴問(wèn)題,擴(kuò)大有效投資需求,各類(lèi)項(xiàng)目資本金比例基本下調(diào)5個(gè)百分點(diǎn)。
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